Vivimos en un país que sufre —¿o goza?— de cierta ciclotimia: cada tanto volvemos a conversar sobre algún punto más o menos central de nuestra vida democrática casi como si estuviésemos en el punto cero de la discusión. Este rasgo, extendido en nuestras tierras desde hace décadas, no es necesariamente problemático —aunque cansador, desde luego—. Uno de esos temas recurrentes es, naturalmente, el problema de la independencia del Banco Central.
Una breve digresión. Es interesante advertir que este argumento —y su contrario— suele desplazarse con bastante independencia de la teoría que supuestamente lo sustenta y mucha mayor sensibilidad al lugar que ocupa quien lo enuncia. Cuando se es oficialismo, existen incentivos para cuestionar la independencia del Banco Central; cuando se es oposición, para defenderla. El problema es que, cuando esas posiciones se invierten —como ocurre periódicamente por razones electorales—, también suelen invertirse, casi sin solución de continuidad, las “convicciones institucionales”: quien ayer cuestionaba la independencia pasa a reivindicarla y quien la defendía comienza a descubrir sus inconvenientes. La teoría permanece; quienes la invocan cambian de lugar y, curiosamente, también de teoría. Hay, sin embargo, algo llamativo en la discusión actual: esa conocida pendularidad parecería haberse interrumpido. Esta vez es el propio oficialismo el que impulsa una mayor independencia del Banco Central.
Pero empecemos por algo básico: ¿qué es y qué hace el BCRA? Para responder de modo sencillo, digamos que el Banco Central es la institución encargada de la moneda y de conducir la política monetaria del país; esto es, de tomar decisiones que influyen sobre el dinero, el crédito y su costo en la economía. Para eso puede, por ejemplo, intervenir sobre las tasas de interés o regular distintas condiciones bajo las cuales operan los bancos. Esas decisiones tienen efectos sobre cuestiones muy concretas, como la inflación, el crédito, la actividad económica o el empleo.
Así las cosas, suele afirmarse —o bien negarse de manera igualmente categórica-que “el Banco Central debe ser independiente”. Y acá vale la pena detenerme para hacer una aclaración terminológica —evitemos, siempre y en lo posible, las meras disputas verbales-: aunque muchas veces se utilizan como sinónimos, en lo que sigue hablaré de independencia para referirme a la posición del Banco Central frente a otros poderes —en particular, frente al Gobierno— y de autonomía para describir el margen de decisión que posee dentro de las competencias que le fueron asignadas. Dicho más sencillo: la independencia nos obliga a preguntar de quién está separado el Banco Central; la autonomía, qué puede decidir por sí mismo.
Volviendo al punto de que “el BCRA debe ser independiente”, el problema, claro, es que, formulada así, la frase no termina de captar la complejidad del problema que pretende abordar. Cuando decimos que el Banco Central debe ser independiente, ¿qué estamos diciendo exactamente? ¿Que el Presidente no debería poder remover a su titular porque discrepa con sus decisiones? ¿Que el Gobierno no debería poder ordenarle que emita dinero para financiar sus gastos? ¿Que el Congreso tampoco debería poder establecer por ley cuáles son los objetivos que debe perseguir? ¿O que esos objetivos pueden ser definidos políticamente —por ejemplo, priorizar la estabilidad de precios—pero que, una vez fijados, debe ser el Banco Central el que decida con autonomía qué hacer con las tasas de interés, la cantidad de dinero o los encajes bancarios para alcanzarlos?
Supongamos que un gobierno considera que bajar la inflación debe ser la prioridad central de la política monetaria. ¿Independencia significa que ni siquiera puede fijar esa prioridad? ¿O significa que puede fijarla, pero no llamar al presidente del Banco Central para ordenarle qué tasa establecer, cuánto dinero debe circular o qué encajes imponer a los bancos? ¿Y quién debería decidir si mañana, frente a una recesión, el empleo debe pesar más en las prioridades del Banco que aquéllas metas inflacionarias: sus técnicos, el Presidente o el Congreso?
Como se puede ver, son problemas bastante diferentes y, sin embargo, solemos encerrarlos a todos dentro de una misma palabra: “independencia”. La consecuencia es que bajo una misma palabra conviven, en realidad, problemas con dimensiones institucionales que vale la pena poder distinguir para terminar de entender mejor el problema al que estamos —cíclicamente— regresando.
Quizás una primera distinción ayude a ordenar la discusión: no es lo mismo el margen de autonomía para decidir qué objetivos debe perseguir un banco central que aquel del que dispone para decidir cómo alcanzar objetivos previamente definidos. La literatura suele distinguir, justamente, con una terminología algo diferente de la que adopté aquí, entre independencia política o de objetivos e independencia operacional o de instrumentos. Una cosa es que el Banco Central pueda decidir por sí mismo cuáles deben ser las prioridades de la política monetaria; y otra, bastante distinta, que una vez establecidos esos objetivos disponga de autonomía técnica para elegir las tasas, regulaciones y demás instrumentos necesarios para cumplirlos.
Volvamos al ejemplo de la inflación: una primera pregunta es quién decide que ese
-bajar la inflación— debe ser el objetivo: ¿el Congreso, el Gobierno o el propio Banco Central?. Esa es una discusión sobre quién tiene autonomía para definir los objetivos.
Otra pregunta diferente es quién decide cómo intentar alcanzarlo: qué hacer con las tasas de interés, cuánto dinero debe circular o qué condiciones imponer a los bancos. Esa es una discusión sobre la autonomía del Banco para elegir los instrumentos. Es perfectamente posible, entonces, que los grandes objetivos de la política monetaria sean definidos políticamente y que, al mismo tiempo, el Banco Central tenga una amplia autonomía para decidir cómo perseguirlos.
Hay, por supuesto, buenas razones vinculadas con el sistema democrático para proteger una autonomía de esta naturaleza. Una de ellas no requiere asumir que vivimos bajo un Ejecutivo omnipotente para advertir que la política monetaria constituye una fuente especialmente relevante de poder. Si quien conduce el Gobierno puede además disponer inmediatamente de sus instrumentos, ese poder queda más concentrado. La autonomía del Banco Central puede funcionar, entonces, como una forma de dispersarlo, en la medida en que limita la posibilidad de utilizar instrumentos monetarios con fines electorales inmediatos y obliga al Gobierno a convivir con una institución que posee tiempos, responsabilidades y criterios propios. Esa es, de hecho, una de las defensas democráticas clásicas del banco central independiente: no como refugio frente a la democracia, sino como contrapeso dentro de ella.
Pero ahí aparece la otra parte del problema. La política monetaria no es simplemente la aplicación neutral de una técnica; de hecho, decisiones sobre tasas de interés, crédito, estabilidad financiera o asistencia frente a una crisis producen consecuencias diferentes sobre deudores y acreedores, empresas y trabajadores, sectores productivos y financieros. Aún más: la expansión de las funciones de los bancos centrales volvió todavía más difícil sostener que todo aquello puede reducirse a una cuestión de mera expertise. Un banco central que solamente tuviera que preservar el valor de la moneda podría parecer relativamente fácil de imaginar como una institución fundamental y principalmente técnica. Pero cuando también debe preocuparse por la estabilidad del sistema financiero, regular el crédito, supervisar bancos o intervenir frente a una crisis para decidir qué entidades asistir y en qué condiciones, las decisiones empiezan a involucrar intereses, costos y prioridades sociales mucho más difíciles de resolver apelando solamente al conocimiento experto. Y si las decisiones tienen consecuencias distributivas y expresan juicios sobre prioridades sociales, su legitimidad democrática no puede descansar exclusivamente en que quienes las adoptan “saben más”.
Pensemos que, en definitiva, un economista podrá explicar mejor que nosotros qué efectos puede tener una suba de la tasa de interés. Pero decidir cuánto desempleo, caída de la actividad o encarecimiento del crédito estamos dispuestos a tolerar para reducir la inflación ya no parece una pregunta que pueda responderse solamente con un manual de economía.
Por eso, la combinación entre independencia respecto del Gobierno y autonomía para decidir plantea una pregunta inevitable para las coordenadas de una teoría democrática de la organización administrativa: una autoridad que no está sometida a las instrucciones del Gobierno y dispone de importantes márgenes propios de decisión necesita mecanismos adicionales de legitimación: reglas claras de designación y remoción, mandatos definidos, transparencia, obligación de explicar sus decisiones, rendición de cuentas y controles institucionales. La literatura sobre agencias administrativas independientes insiste precisamente en que independencia y legitimidad no son sustitutos: una autoridad técnicamente autónoma necesita combinar imparcialidad y estabilidad con accountability, deliberación, transparencia y mecanismos de control.
Esto no significa que el Congreso deba votar la tasa de interés ni que el Presidente pueda revisar cada decisión del Banco Central: semejante diseño haría desaparecer buena parte de la autonomía que pretendemos proteger. Significa otra cosa. Quien ejerce ese poder debe haber sido designado mediante procedimientos adecuados, permanecer en su cargo sin depender de la voluntad cotidiana del Gobierno, explicar públicamente qué está haciendo y por qué, someter sus decisiones a controles y mantenerse suficientemente aislado no sólo del poder político sino también de aquellos intereses privados sobre los que decide.
La propia Carta Orgánica del BCRA reconoce, aunque de manera quizás todavía incompleta o insuficiente, algo de ese problema. Sus autoridades son propuestas por el Poder Ejecutivo pero requieren acuerdo del Senado y tienen mandatos de seis años; no pueden ser removidas simplemente porque el Gobierno discrepe con sus decisiones; existen incompatibilidades para quienes mantienen vínculos con el sistema financiero; el presidente debe informar anualmente al Congreso y comparecer ante sus comisiones; el Banco debe publicar sus objetivos y explicar los cambios significativos que introduzca en ellos; sus cuentas están sometidas a sindicatura, auditoría externa y al control de la Auditoría General de la Nación. Al mismo tiempo, la Carta permite que el Ministro de Economía participe de las reuniones del Directorio con voz pero sin voto. Es decir, el diseño vigente intenta combinar independencia frente al Gobierno, autonomía decisoria,
coordinación, información y control, antes que optar entre independencia o subordinación como un juego de suma cero.
El punto que resulta especialmente interesante es, por lo tanto, cómo optimizar esa combinación. Podría pensarse, por ejemplo, en audiencias públicas más exigentes antes del acuerdo del Senado; en reducir o limitar los nombramientos “en comisión”, que permiten ejercer el cargo mientras el acuerdo legislativo todavía no existe; en precisar todavía más las causales y el procedimiento de remoción; en exigir comparecencias periódicas —no simplemente una vez al año— ante el Congreso; en publicar, con un plazo razonable, las actas y los votos de las reuniones en las que se adoptan decisiones relevantes de política monetaria; o en obligar al Banco a explicar expresamente por qué se aparta de los objetivos y planes que él mismo publica.
También podría reforzarse el régimen de conflictos de interés: la incompatibilidad actual mira fundamentalmente si el funcionario pertenece al sistema financiero al momento de su designación, pero nada impediría discutir períodos previos y posteriores de incompatibilidad que reduzcan el problema de las llamadas “puertas giratorias”. Nada de esto supone que diputados, senadores o ministros sustituyan a los técnicos del Banco en la elección de sus instrumentos. Supone algo más modesto y, a la vez, más democrático: que autonomía para decidir no signifique autonomía respecto de la obligación de explicar, justificar y responder por lo decidido.
Pero incluso eso puede resultar insuficiente: hay una diferencia importante entre escuchar una explicación y tener poder para orientar una decisión. Una institución puede comparecer ante el Congreso, publicar informes y justificar cada una de sus medidas y, aún así, permanecer prácticamente inmune a cualquier orientación proveniente de las autoridades democráticamente electas.
Y creo que ese es, precisamente, uno de los puntos más interesantes del debate contemporáneo sobre bancos centrales: la democracia exige razones públicas y deliberación, pero también obliga a preguntarse quién conserva, en última instancia, capacidad efectiva para orientar la política pública. Pensemos en algo muy concreto: podemos exigir que el presidente del Banco Central comparezca ante el Congreso, publique sus decisiones y explique durante horas por qué subió la tasa de interés. Todo eso mejora la calidad democrática de la decisión, desde luego. Pero al terminar la audiencia sigue quedando una pregunta sin responder: ¿quién decide la tasa al día siguiente? Y esto, por la sencilla razón de que brindar y transparentar razones es muy relevante, pero saber quién conserva la capacidad de decidir, también. Y esto, lamentablemente, no suele estar en la mesa de la conversación. Es cierto, la política tiene
sus tiempos y sus necesidades. Pero quizás sea esta una buena oportunidad para romper cierta inercia e incapacidad en la conversación democrática de nuestra comunidad.
Hay, además, otra pregunta que suele quedar fuera de la discusión: independiente de quién no significa —no puede significar— solamente independiente del Gobierno-Administración. Una institución puede estar muy bien protegida frente al Presidente y, al mismo tiempo, resultar demasiado permeable a los actores con los que interactúa cotidianamente. O, para decirlo de otro modo: la independencia respecto del poder político no garantiza automáticamente la independencia respecto de otros poderes, entre ellos el económico. Es decir, independizar una institución nos puede brindar pautas respecto de quién intentamos alejarla; pero no nos brinda demasiadas pistas de quién quedará cerca. Y eso también importa. Y mucho. Porque, como ya sabemos, el poder político no es el único capaz de influir sobre las decisiones públicas.
Pensemos nuevamente en un ejemplo sencillo. Podemos diseñar un Banco Central cuyo presidente se vea institucionalmente protegido de presiones de, pongamos, el Ministro de Economía indicando qué decisión debe tomar. Pero si ese mismo funcionario pasa buena parte de sus días conversando con bancos, fondos de inversión y otros actores financieros —algo que, por cierto, resulta razonable teniendo en cuenta que eso es imprescindible para cumplir su función institucional— aparece una pregunta diferente:
¿cómo nos aseguramos de que independizarlo del Gobierno no signifique simplemente acercarlo a quienes tienen mayor capacidad para hacerse escuchar? Cerrar una puerta a la influencia política no garantiza, por sí solo, que no queden otras abiertas.
De hecho, buena parte de la literatura crítica sobre bancos centrales advierte sobre el riesgo de que una institución diseñada para escapar de interferencias gubernamentales termine mucho más cerca de los intereses financieros que de otros sectores sociales. No hace falta aceptar esa tesis en su versión más fuerte para tomar en serio la advertencia: cuando dispersamos poder, también debemos preguntarnos hacia dónde lo desplazamos. Recordemos: desconcentrar poder no equivale necesariamente a democratizarlo.
Supongamos que, para evitar que el Presidente utilice la política monetaria con fines electorales, le quitamos toda capacidad de incidencia y se la confiamos a un Banco Central fuertemente independiente. El poder presidencial disminuyó y, en ese sentido, el poder estatal se dispersó. Pero si las decisiones del Banco quedan ahora exclusivamente en manos de un pequeño cuerpo de expertos, con escasos controles públicos y cuyos principales interlocutores cotidianos son los actores del sistema financiero, no podemos concluir solamente por aquella dispersión que el resultado sea más democrático. El poder no desapareció, simplemente cambió de lugar.
Democratizar esa dispersión exigiría, entonces, evitar que el poder desplazado pueda volver a concentrarse en otro lugar: distribuirlo entre instituciones y actores diferentes, establecer controles recíprocos, abrir espacios de deliberación y asegurar que quienes ejercen ese poder deban dar razones públicamente por sus decisiones. La autonomía del Banco Central podría ser una pieza de esa arquitectura, pero también deberían serlo el Congreso, el Ejecutivo, los mecanismos de rendición de cuentas y la posibilidad de que intereses sociales distintos de aquellos inmediatamente vinculados con el sistema financiero tengan alguna forma de incidencia. O dicho de otro modo, dispersar el poder democratizándolo es organizarlo de tal manera que ningún actor —tampoco aquel al que se lo confiamos para limitar a otro— pueda ejercerlo sin controles ni necesidad de dar razones.
Y quizás acá sea necesario distinguir dos problemas que suelen confundirse. Uno es cómo controlar a una autoridad autónoma: quién la designa, quién puede removerla, ante quién comparece, qué información publica, cómo se revisa su actuación. Otro, diferente, es qué voces, conocimientos e intereses tienen posibilidades reales de llegar hasta ella. Un Banco Central puede cumplir impecablemente con todas sus obligaciones formales de rendición de cuentas y, sin embargo, recibir cotidianamente una cantidad extraordinariamente desigual de información y demandas de los distintos sectores sobre los que sus decisiones repercuten. Democratizar la dispersión del poder también puede exigir, por lo tanto, mirar esa dimensión menos visible del diseño institucional.
¿Cómo podría traducirse algo así en términos institucionales? No tengo espacio ni es el objeto de esta columna poder responder acabadamente a esto, pero sí puedo mencionar algo sobre el punto. Porque lo cierto es que, un poco de imaginación de ingeniería institucional mediante, las posibilidades son muchas y varias tienen antecedentes en otros bancos centrales y autoridades independientes: procedimientos de designación que obliguen a construir acuerdos políticos más amplios; mandatos escalonados que no coincidan con el ciclo presidencial; causales exigentes de remoción que protejan a las autoridades frente al Gobierno de turno; comparecencias periódicas y sustantivas ante el Congreso; publicación de las razones que sustentan las principales decisiones y, eventualmente, de los votos de cada integrante del Directorio; reglas más estrictas sobre conflictos de interés y “puertas giratorias” con el sector financiero; o mecanismos que permitan incorporar al debate información y perspectivas provenientes de sectores productivos, trabajadores, consumidores y otros actores que también soportan las consecuencias de la política monetaria.
Estos últimos mecanismos merecen una aclaración. Incorporar otras voces no significa entregar a sindicatos, empresas, asociaciones de consumidores o pequeñas y
medianas empresas un voto para decidir la tasa de interés. Puede significar, bastante más modestamente, institucionalizar canales mediante los cuales el Banco deba escuchar periódicamente cómo sus políticas repercuten sobre sectores que normalmente están más alejados de sus circuitos cotidianos de interlocución. Después de todo, el conocimiento relevante para una decisión pública no reside necesariamente sólo dentro del Estado ni, en este caso, dentro del Banco Central y del sistema financiero. La autonomía técnica puede convivir con formas más plurales de producción de información sin desaparecer por ello. Al final, se trata de rodear la autonomía técnica de una arquitectura institucional que distribuya influencia, obligue a justificar las decisiones y dificulte que un único actor —público o privado— monopolice el proceso decisorio.
Esta perspectiva del problema ofrece, además, un punto focal desde el cual analizar cualquier propuesta contemporánea de reforma de la Carta Orgánica. Si una reforma pretende fortalecer las barreras que separan al Banco Central del Gobierno —por ejemplo, restringiendo los mecanismos mediante los cuales puede financiarse el Tesoro—, la pregunta democrática no debería agotarse en cuánto poder conseguimos quitarle al Ejecutivo. También deberíamos preguntarnos qué ocurre con el poder que permanece o se desplaza hacia el Banco: cómo se designan quienes van a ejercerlo, cuánto duran, frente a quién responden, qué razones deben ofrecer, qué controles existen y qué mecanismos reducen los riesgos de captura.
Por eso quizá la discusión más fértil no sea elegir entre un Banco Central “independiente” y uno “subordinado”. Quizás existan diseños institucionales —mucho— más interesantes: objetivos fijados democráticamente, autoridades con estabilidad, autonomía para elegir instrumentos, coordinación con la política económica general, obligación de dar razones, control parlamentario y mecanismos que reduzcan tanto la interferencia política coyuntural como la captura privada.
La independencia del Banco Central, entonces, no es en sí misma democrática ni antidemocrática. Es una forma de organizar poder público. Y, como toda forma de organizarlo, debe evaluarse preguntando qué decisiones queremos aislar de las mayorías circunstanciales, cuáles deben continuar sometidas a orientación democrática y qué controles compensan ese aislamiento.
Un Banco Central democrático no tiene por qué ser obediente al Gobierno. Pero tampoco puede ser independiente de la democracia.