La cuestión de cómo se eligen o nombran los jueces ocupa un lugar central en la gobernanza democrática. Plantea una de las paradojas más perdurables de la democracia: si bien los tribunales deben ser lo suficientemente independientes como para resistir la presión política y proteger los derechos individuales, también deben rendir cuentas en la medida necesaria para mantener su legitimidad democrática en un sistema en el que el poder emana, en última instancia, del pueblo. Esta tensión es tan antigua como la propia democracia. Si bien los jueces en las democracias representativas modernas suelen estar sujetos a influencias políticas durante su nombramiento, el principio del sorteo —es decir, la selección por sorteo— fue una característica importante de la Demokratia, la primera democracia de la Atenas antigua. Aunque era una práctica muy extendida en los albores de la democracia, el sorteo ha perdido popularidad con el paso del tiempo. En la actualidad, cuando los poderes ejecutivo y legislativo de diversos países están ampliando su influencia sobre el poder judicial, el sorteo ofrece una alternativa prometedora para garantizar un proceso de selección apolítico a la hora de elegir a los jueces federales.
Este artículo examina el sistema electoral suizo para los jueces del Tribunal Federal Supremo, evalúa sus deficiencias democráticas y analiza si un órgano independiente —que, mediante un proceso de certificación, seleccione a los candidatos idóneos para una lista y, posteriormente, designe a los jueces del Tribunal Federal Supremo de entre dicha lista por sorteo— podría representar una alternativa más legítima. Dado que el Estado de derecho se encuentra ya en su octavo año consecutivo de declive a nivel mundial (World Justice Project, 2025), los nombramientos judiciales con influencia política representan uno de los mecanismos a través de los cuales se está socavando sistemáticamente la independencia judicial. El sistema suizo, por lo tanto, refleja un desafío estructural generalizado más que una anomalía aislada.
Elección de los jueces del Tribunal Federal de Suiza
El Tribunal Federal suizo está compuesto por 40 jueces a tiempo completo y 19 jueces a tiempo parcial, a los que se recurre en caso de gran volumen de trabajo, enfermedad o recusaciones. Cuando se necesita un nuevo juez, la Comisión Judicial publica la vacante y acepta candidaturas de los partidos políticos. La Comisión es un órgano de la Asamblea Federal Unida (que agrupa a ambas cámaras parlamentarias) compuesto por doce miembros del Consejo Nacional y cinco del Consejo de los Estados. Los escaños del Comité se asignan de forma proporcional al equilibrio de fuerzas en la Asamblea Federal Unida, y cada grupo parlamentario (formado por miembros del mismo partido o de partidos afines) tiene derecho a al menos un escaño. A continuación, el Comité Judicial presenta una única candidatura a la Asamblea Federal Unida para cada cargo judicial que deba cubrirse. Posteriormente se celebra una votación secreta. Cabe señalar que, en la práctica, hasta la fecha siempre se ha aceptado la propuesta del Comité Judicial.
La Comisión Judicial goza de una libertad considerable, ya que apenas existen normas o criterios legales que regulen la elección. Según la Constitución Federal, la persona debe ser simplemente ciudadana suiza. Las normas no escritas de la Asamblea Federal Unida estipulan que deben tenerse en cuenta la experiencia profesional y las habilidades sociales, así como la representación proporcional de los partidos para reflejar el peso de estos en el Tribunal Federal Supremo. Además, debe prestarse atención a la representación adecuada de las regiones lingüísticas y de ambos géneros. En la práctica, esto significa que hay que pertenecer a un partido político para ser elegido. El último juez federal independiente fue elegido en 1943.
Tras ser elegido, el juez está obligado a pagar un «impuesto de mandato» anual a su partido. Esta cuota varía de un partido a otro, pero puede alcanzar los 26 000 CHF (≈ 32 000 $) al año. Cada seis años, los jueces deben presentarse a la reelección ante la Asamblea Federal Unida. Históricamente, solo tres jueces no han sido reelegidos, aunque uno de ellos fue elegido una semana después. Los otros dos casos se referían a jueces que no deseaban cumplir el límite de edad no oficial que ahora es obligatorio por ley. Por lo tanto, la reelección está prácticamente garantizada.
Los jueces del Tribunal Federal Supremo deben jubilarse antes de que finalice el año en el que cumplan 68 años. Según la legislación vigente, los jueces del Tribunal Federal Supremo no pueden ser destituidos de su cargo durante su mandato. Esto se basa en el principio de garantizar la separación de poderes, lo que permite que cualquier conducta indebida durante su mandato de seis años se aborde en el momento de su reelección y no antes. A nivel federal, la norma sobre la destitución solo se aplica al Tribunal Administrativo Federal, al Tribunal Federal de Patentes y al Tribunal Penal Federal, pero no al Tribunal Federal Supremo. En el caso de estos tribunales, la destitución es posible cuando un juez ha incumplido gravemente sus obligaciones oficiales por conducta dolosa o negligencia grave, o ha perdido de forma permanente la capacidad para desempeñar sus funciones.
Repercusiones del statu quo para la independencia del poder judicial
El actual sistema de elección parlamentaria, unido al requisito de facto de pertenecer a un partido político, da lugar a la politización del proceso de nombramiento de los jueces del Tribunal Supremo Federal y de su labor posterior. El poder legislativo desempeña un papel activo en el nombramiento de los jueces. Además de la competencia profesional, la afiliación partidista influye en los nombramientos que realiza la Comisión Judicial del Parlamento. Los posibles candidatos son muy conscientes de ello, lo que aumenta el riesgo de que se dejen influir por este factor, o incluso de que cambien de afiliación política, con el fin de aumentar sus posibilidades de ser elegidos. Esto plantea dudas sobre la separación de poderes entre el poder legislativo y el judicial.
Además, los jueces deben pagar un «impuesto de mandato» a su partido y presentarse a la reelección cada seis años. Debido a este impuesto y al apoyo del partido político en su nominación por parte de la Comisión Judicial, existe el riesgo de que los jueces se sientan obligados a ajustar su labor a los intereses de los partidos políticos, incluso después de la elección. Dado que es necesaria la reelección al cabo de seis años, los partidos políticos pueden expresar su descontento con la labor de un juez retirándole su apoyo durante el proceso de reelección. En 2020, el Partido Popular Suizo (SVP) realizó un intento en este sentido, pero fracasó porque todos los demás partidos apoyaron la reelección. El juez en cuestión criticó la postura de su propio partido, subrayando que ponía en peligro la independencia del poder judicial.
Las deficiencias del sistema suizo han sido documentadas en la literatura académica y criticadas formalmente a nivel internacional. El Grupo de Estados contra la Corrupción (GRECO) del Consejo de Europa evalúa periódicamente la labor anticorrupción de sus Estados miembros. En el marco de la cuarta ronda de evaluaciones, se examinaron cuestiones relacionadas con la prevención de la corrupción entre parlamentarios, jueces y fiscales. En lo que respecta a Suiza, el GRECO (2017) recomendó medidas para mejorar la calidad y la objetividad de la selección de los jueces del Tribunal Federal y para otorgar mayor peso a dichas medidas. Además, la recomendación vii instaba a lo siguiente:
Abandonar la práctica según la cual los jueces del Tribunal Federal aportan una parte fija o porcentual de su salario a los partidos políticos;
Garantizar que la Asamblea Federal Unida no utilice las sentencias dictadas por los jueces del Tribunal Federal como justificación para no renovarles el mandato; y
Considerar la posibilidad de modificar o suprimir el procedimiento de reelección de estos jueces por parte de la Asamblea Federal Unida.
En el segundo apéndice del segundo informe de cumplimiento, publicado en 2024, el GRECO concluyó que la recomendación vii sigue estando parcialmente aplicada. Aunque desde octubre de 2022 se exige a los jueces que declaren públicamente sus ingresos, la práctica del «impuesto de mandato» sigue vigente. La reelección del juez de la UDC, a pesar de carecer del apoyo de su propio partido, se citó como ejemplo de la solidez del principio de independencia judicial.
Estas recomendaciones y la falta de aplicación ponen de manifiesto que el sistema suizo es objeto de un escrutinio crítico a nivel internacional y que la independencia del poder judicial frente a la influencia política no está suficientemente garantizada.
En este contexto, los académicos han comenzado a explorar alternativas más fundamentales al sistema actual.
Despolitización de la magistratura: la certificación y el sorteo como herramientas de renovación democrática
Para arrojar luz sobre la posibilidad de reformar el proceso de selección de jueces con el fin de dotarlo de mayor legitimidad democrática, Vandamme y Bello Hutt (véase Swiss Political Science Review, 27: 107-127, 2021) abogan por la implementación de una preselección de candidatos elegibles mediante certificación, seguida de un sorteo. Basaban su argumento en la observación de que la ciudadanía otorga legitimidad a los tribunales a través de la independencia política de los jueces y su pericia en derecho constitucional. Por lo tanto, sugieren que los mejores jueces para ofrecer una interpretación imparcial de la ley son aquellos que cuentan con pericia jurídica y han sido nombrados mediante un proceso de selección apolítico. Proponen que un órgano independiente seleccione a candidatos de alto nivel con profundos conocimientos jurídicos. De este grupo de candidatos, que cumplen todos los requisitos, la selección debería realizarse aleatoriamente y en función de las necesidades. Afirman que este sistema de nombramiento de dos niveles es superior a los sistemas tradicionales porque respeta mejor la separación de poderes, ya que el poder judicial no es meramente una extensión de la mayoría política. El elemento de aleatoriedad implica que los jueces nombrados no deben su cargo a ningún actor político, lo que reduce el incentivo para tomar decisiones jurídicas a favor de una agenda política. Además, si dos candidatos están igualmente cualificados para un puesto, la selección aleatoria es el método más justo. Se trata de una situación en la que un comité puramente profesional suele encontrarse con dificultades. Así, en este sistema, la legitimidad del poder judicial se deriva de la imparcialidad y la competencia, más que de una autorización política o electoral.
La cuestión de la duración del mandato debería aclararse con mayor detalle. Parece sensato que los jueces del Tribunal Federal no permanezcan en el cargo hasta la edad máxima, ya que, de lo contrario, existe el riesgo de que, a pesar de que el organismo independiente modifique los criterios de selección en el proceso de certificación, dichos cambios no se reflejen en los jueces. Parece deseable un escenario en el que los jueces federales en activo deban presentarse de nuevo ante el organismo independiente tras un determinado período (por ejemplo, de 8 a 12 años), con el fin de garantizar que se cumplan los requisitos y cualificaciones cambiantes.
Debate
El sorteo es una herramienta eficaz para garantizar la separación de poderes. En Suiza, la Asamblea Federal unida perdería su voz en la elección de los jueces, ya que los diputados ya no votarían al respecto. En consecuencia, también desaparecería la obligación de facto de que los jueces estén afiliados a un partido político. Los jueces ya no sentirían que deben su cargo a un partido político y dejarían de temer ser penalizados en la reelección por desempeñar sus funciones profesionales de una manera que pudiera desagradar a un partido o a determinados diputados. El sorteo también eliminaría el impuesto obligatorio sobre el mandato, que contribuye asimismo a esta sensación de formar parte del partido o incluso de deberle algo. Todos estos cambios contribuyen a una clara despolitización del proceso de elección de los jueces constitucionales. Una crítica obvia al sistema es que no elimina las opiniones políticas personales de los jueces seleccionados. Sin embargo, ese no es el objetivo del sistema. Su finalidad es eliminar la influencia partidista del proceso de selección. Es imposible eliminar las convicciones políticas personales. Por lo tanto, los jueces seguirían teniendo derecho a ser miembros de partidos políticos por sus propias motivaciones o convicciones, y no por la necesidad de ser elegidos para el cargo de juez del Tribunal Federal Supremo.
Sin embargo, un desafío más sustancial radica en que, si el sorteo solo se aplica a nivel federal, el sistema seguirá estando politizado en los niveles inferiores. No obstante, yo sostendría que la principal prioridad de la reforma debería ser la despolitización de la selección de los jueces del Tribunal Federal Supremo, dado que este tribunal resuelve casos de la máxima importancia constitucional y jurídica, cuyos resultados afectan a todo el ordenamiento jurídico del país. Además, la introducción del sorteo a nivel federal podría considerarse el primer paso hacia una reforma institucional más amplia. La democracia suiza necesita tiempo para adaptarse a un nuevo sistema y desarrollar confianza en él. Una vez que los ciudadanos estén más familiarizados con el mecanismo y sus beneficios sean evidentes en la práctica, el sorteo podría extenderse progresivamente a los niveles inferiores del poder judicial.
Otro argumento a favor es que la selección de candidatos a través de un órgano independiente —que evalúe en profundidad los conocimientos jurídicos y las habilidades sociales— y la posterior realización de un sorteo aleatorio entre un grupo de candidatos cualificados dan lugar a un proceso de nombramiento justo y transparente. El sistema actual no es tan transparente y se basa más en los contactos personales, ya que son los partidos políticos los que proponen a los candidatos ante la Comisión Judicial para el nombramiento definitivo. En otros ámbitos, se sabe que unos criterios de selección transparentes y justos dan lugar a una gama más diversa de candidaturas, lo cual es un efecto positivo para el poder judicial en una democracia. Vandamme y Bello Hutt (2021) llegan incluso a argumentar que el sistema de sorteo proporciona un grupo de candidatos con cualificaciones «suficientes» en lugar de «máximas», lo que permitiría una diversidad aún mayor. En consecuencia, hay más posibilidades de que representantes de grupos marginados ejerzan como jueces que en los sistemas convencionales.
Los detractores del proceso de selección aleatoria podrían argumentar que este grupo de candidatos podría dar lugar a la selección de jueces que no sean los mejores, ya que podría haber niveles de calidad variables dentro del grupo, lo que significaría que la decisión tomada por sorteo podría recaer en los «peores» candidatos del grupo. Aunque esto es una posibilidad, estoy convencido de que el sistema alternativo mejoraría la situación a este respecto. En primer lugar, el sistema actual no garantiza que los jueces sean seleccionados en función de criterios transparentes y uniformes, como un examen o una selección por parte de un organismo independiente, para asegurar que se elijan los mejores candidatos. Además, es posible que no se tenga en cuenta a jueces excelentes por no desear afiliarse a un partido político. En segundo lugar, es muy improbable que un partido renuncie a un escaño «garantizado» por su peso en la Asamblea Federal Unida simplemente porque carezca de un candidato adecuado. En consecuencia, nominaría a alguien menos idóneo que los candidatos de otros partidos o los independientes. Por el contrario, la selección aleatoria de personas altamente cualificadas proporcionaría una garantía transparente y sólida de calidad entre los jueces del Tribunal Supremo Federal.
Una característica importante de una democracia es que quienes ostentan el poder deben rendir cuentas de sus actos ante sus electores o representantes electos. Vandamme y Bello Hutt (2021) sostienen que, en el caso de los jueces, la rendición de cuentas deliberativa es incluso más adecuada que la rendición de cuentas ante su electorado, lo que significa que deben justificar sus decisiones mediante un razonamiento jurídico. Destacan que las sanciones por conducta indebida, como la destitución del cargo, son compatibles con el sistema propuesto. Sin embargo, dichas sanciones no deben ser utilizadas con fines políticos. Por lo tanto, la supresión de la reelección cada seis años y la introducción de una norma para destituir a los jueces del Tribunal Federal Supremo en caso de conducta indebida garantizarían que se mantuviera la rendición de cuentas. Las condiciones para la destitución podrían asemejarse a las normas aplicables al Tribunal Administrativo Federal, al Tribunal Federal de Patentes y al Tribunal Penal Federal, tal y como se ha señalado anteriormente.
A pesar de sus numerosas ventajas, el sistema de sorteo plantea varias cuestiones que habría que abordar con urgencia en caso de que se introdujera. Dar respuestas exhaustivas a estas cuestiones excede el alcance de este artículo. No obstante, es importante identificar los principales retos.
El mayor reto radica en la implementación del nuevo sistema. En primer lugar, surgen preguntas sobre la composición y la legitimidad del grupo de expertos independientes: ¿quién elige a sus miembros, por cuánto tiempo y cómo se garantiza su independencia? El nombramiento por parte del poder legislativo o del ejecutivo plantearía de nuevo la cuestión de la separación de poderes y conllevaría el riesgo de politizar el proceso. Si bien sería deseable incorporar directamente la voluntad del pueblo, esto parece difícil de lograr. En general, existe el riesgo de que el órgano se convierta en elitista.
Además, surge la cuestión de si los candidatos al cargo de juez del Tribunal Supremo deben presentar su candidatura de forma activa o ser propuestos por organismos profesionales, como los colegios de abogados o las facultades de Derecho. También existen cuestiones de aplicación en relación con los requisitos mínimos para formar parte de la lista de candidatos. ¿Quién establece estos requisitos y cómo se ponderan criterios como la experiencia profesional, el ámbito de especialización y la formación académica? ¿Cómo se garantiza la equidad en el proceso de selección?
Por el contrario, la aplicación técnica del sorteo en sí misma parece menos problemática. Dadas las capacidades técnicas actuales, es posible establecer un procedimiento transparente y verificable que pueda ser supervisado por varios organismos independientes. Además, la realización pública del sorteo podría reforzar la confianza de la ciudadanía en el proceso. Vandamme y Bello Hutt (2021) sugieren la supervisión por parte de una junta equilibrada compuesta por representantes de todos los partidos políticos del Parlamento, así como por ciudadanos de a pie.
Por último, surge la cuestión de si deberían introducirse cuotas regionales, profesionales, demográficas o de género, ya sea a la hora de confeccionar la lista de candidatos o durante el propio sorteo. Esto podría revestir especial importancia en Suiza, donde la representación de la diversidad lingüística y cultural del país ha sido tradicionalmente una prioridad fundamental. Esta cuestión también desempeñó un papel central en el debate de 2021 en torno a la iniciativa popular «Nombramiento de jueces federales por sorteo», que fue rechazada por una clara mayoría del 68,07 % de los votantes, con solo un 31,93 % a favor, y sin que ningún cantón aceptara la propuesta. Esto demuestra que, al menos en 2021, el electorado suizo optó por favorecer el sistema electoral politizado, en el que el peso relativo de los partidos en la Asamblea Federal Unida se refleja en el Tribunal Federal Supremo, a pesar de las críticas expuestas anteriormente. La ciudadanía suiza tiene una gran confianza en su sistema judicial y cree que la representación de los partidos garantiza un equilibrio de opiniones políticas. A pesar de las debilidades del sistema suizo analizadas en este artículo, cabe señalar que la independencia y la calidad del sistema judicial suizo suelen ocupar puestos destacados en las comparativas internacionales.
Conclusión
La certificación por parte de un organismo independiente, combinada con el sorteo, es una solución prometedora a las críticas dirigidas al proceso de nombramiento de los jueces del Tribunal Federal en Suiza. Su principal ventaja radica en que despolitiza el proceso de selección, salvaguardando así mejor la separación de poderes. La selección por parte de un organismo independiente, seguida de un sorteo aleatorio, garantiza un proceso justo y transparente, lo que podría repercutir positivamente en la diversidad y la calidad.
El principal reto radica en implementar el nuevo sistema de manera que se garanticen la transparencia, la inclusión y la independencia. Si el sistema alternativo solo se aplica a nivel nacional, la politización del proceso electoral persistirá en los niveles inferiores.
La certificación combinada con el sorteo es una alternativa prometedora al sistema actual, no solo para Suiza. Debería debatirse más ampliamente y considerarse como un medio para fortalecer los sistemas democráticos al garantizar la separación de poderes.